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城市管理如何走出尴尬境地?--期刊选粹

gecimao 发表于 2019-06-07 02:40 | 查看: | 回复:

  进入改革开放的历史新时期之后,随着城市化进程的不断加快,流动人口的急剧增加,城市日常管理中无可回避的街头摊贩、建筑垃圾、交通堵塞、乱贴乱画等诸多问题,成了所有城市管理者共同的心病。在齐抓共管的过程中,因为城市管理的行政处罚权分散在各部门,于是,“满街都是大盖帽”成了上个世纪90年代前期许多城市的一大“景观”。由此带来的“乱罚款、乱摊派、乱集资”等问题,也令广大市民啧有烦言。

  为了在破解城市综合治理这一难题的同时有效遏制“三乱”现象,从1997年开始,国务院法制办和各地法制部门通过大量的实地调查和理论论证,确立了相对集中行政处罚权的理论构架,统一了试点机构名称,以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等,奠定了城管执法体制的基础。应当说,11年来这一管理体制在整治城市环境、维护城市秩序等方面,取得了明显的成效。然而,在城市管理“功绩”的背后所隐含的诸多问题也日益显现。近年来,以暴力执法为主要倾向的恶性事件接连不断,令城管执法队伍的形象蒙羞。仅以2008年为例,从年初开始,几乎每个月都有暴力执法或暴力抗法的冲突发生,且呈现明显的上升趋势。

  4月25日,由中国城市网、《法制日报·周末》主办的“首届和谐城管论坛”在山东省聊城市举行。来自全国21个省区市的200多名城管(执法)局局长齐聚一堂,正式启动“2008全国城管执法队伍形象建设年”活动。而就在论坛开幕的当天,和谐城管的“集结号”刚刚吹响,媒体上便传来南京、深圳发生两起城管人员打伤人的坏消息。于是,全国城管(执法)局局长联席会议发出呼吁:“亲民、文明、和谐”准则应当成为今后城管执法工作的最高追求,即要牢固树立亲民观念,坚持文明执法,始终追求和谐目标。

  据《扬子晚报》报道:7月13日,南京市江宁区东山镇第二农贸市场外,因卖龙虾的小贩俞某父子收摊超时,四名城管队员要没收他们的龙虾和秤杆,双方发生冲突。结果,父子二人被闻讯赶来的十几个城管队员一顿拳打脚踢,双双受伤被送进医院……

  据《重庆商报》报道:7月30日,重庆市行政综合执法局两路口大队三名执法人员发现有人占道摆摊,准备暂扣违章推车。因摆摊者不准执法人员将凉粉凉面车摊拉走,双方发生争执。一名执法人员趁摆摊人不注意,对其胸部实施拳击。摆摊人当即倒地,经医院抢救无效死亡。

  当社会舆论将矛头直指城管队伍时,有人认为是“几条臭鱼坏了一锅汤”,也有人认为是“集权体制滋生出‘合法’的暴徒”。在社会形象上被指责得几乎体无完肤的城管队伍,陷入一种左右为难的难堪境地。一个城管部门的干部道出了这支队伍的苦衷:“我们不过是在照章办事,依法管理。如果执法力度上不去,就无法尽到城管部门的职责,不但多数群众不满意,政府也要拿我们是问;如果执法力度掌握不当,不但会引来社会舆论的指责,政府同样要拿我们是问;如果每天靠做思想工作来说服成千上万的工作对象,不但没有效率可言,也几乎是天方夜谭。天知道我们还有什么路可以走!”

  在以人为本的执政理念下,代表政府执法形象的城管部门何去何从,的确是个值得关注的问题。因为以人为本的社会主义法治,必然以人的权利为核心;因为建设和谐社会离不开法治,建设法治社会也不能无视和谐。

  2006年8月,北京城管海淀分队副队长李志强在查处无照商贩时遭遇暴力抗法,被刺中颈部身亡。“”城管人员认为,在执法过程中与其被动挨打,不如主动出击。法律法规的执行需要强硬的手段,城市秩序的维护也需要高效率作保障,不强硬就无法保证执法到位,维护秩序到位。

  山东省东阿县顾官屯乡辛庄村七十多岁的张老汉无儿无女,靠三轮车运营为生。在一次集中整治行动中,他的三轮车被查扣,为此,心里的疙瘩总是解不开。经过聊城市行政执法局领导出面协调,东阿县委、县政府妥善安置,使张老汉愉快地住进了敬老院,过上了衣食无忧的生活。“鸽派”城管人员认为,解决问题要先关心百姓疾苦,对于轻微违法违规行为,多数情况下不需采用强硬手段,不打不骂也能解决问题。

  记者述评:执法风格迥异的背后,凸显的是执法理念的不同。从现实的角度看,“”强调的是执法的严肃性,看重的是现实的可行性以及执法的高效率。但从时代的发展要求和趋势上看,“鸽派”执法风格更应大力提倡,不过需要一个前提,那就是建立一支思想、作风和本领都过硬的执法队伍。山东省聊城市行政执法局奉行的“九铁”之规值得推崇:“牢记宗旨,百姓是天——铁的信念;服务大局,促进发展——铁的理念;社会和谐,百姓满意——铁的标准;以人为本,文明执法——铁的原则;敢打硬仗,能打硬仗——铁的意志;服从指挥,令行禁止——铁的纪律;勤政廉洁,求真务实——铁的作风;春风化雨,细致入微——铁的功夫;自信自强,开拓创新——铁的团队。”现在的问题是,有多少城市执法队伍能达到这样的要求?

  我们的城市里存在着大量从事修鞋、修自行车、卖烤红薯、卖烤羊肉串等行当的人群,他们多为下岗或无业人员、进城务工的农民等。因为流动商贩、占道经营是城市管理整治的重点,于是,在城管执法人员和占道经营的流动商贩之间就出现了所谓“猫鼠大战”。

  2006年10月,陕西省渭南市白水县开始“创卫”攻坚战,县政府要求三至四年内达到“省级卫生县城”标准。白水县市容环境卫生监督管理局对城区12条主街道的“创卫”战役作出部署:创出三条“卫生严管街”;每一至两个月要再创出一条“卫生示范街”。随着“创卫”工作力度的不断加大,街边小贩与城管执法者之间也从“游击战”转入正面冲突。2007年6月4日,白水县市容环境卫生监督管理局对辖区马路街道进行“创卫”验收时,向街边小贩石小斌夫妇提出整改建议,随后对其“没有行动的”摊点进行没收工具、捣毁炉灶处理。事后一小时,心中忿忿不平的石小斌在白水县市容环境卫生监督管理局大院内将汽油浇在城管队员王金龙身上,并用火点燃。王金龙全身80%的皮肤被烧伤,伤情为最严重的Ⅲ度烧伤;石小斌因涉嫌“故意伤害罪”被批捕。(据《三秦都市报》)

  记者述评:毫无疑问,王金龙是因执法受伤,石小斌是因泄愤获罪。需要深思的是,究竟是什么让石小斌变得如此疯狂?答案只有一个,因为他失去了赖以生存的基础。城管人员执法过程中,与管理对象发生争执是难免的。面对城市管理中愈演愈烈的矛盾,不由分说地把板子打在城管人员身上,不合情理;但指责无照经营者“没有大局意识”,也属于“站着说话不腰痛”。形成这种困局,政府及其职能部门都难辞其咎——如果不把城市的“面子”放在第一位,不把部门的“业绩”放在第一位,而是把“服务”放在第一位,把百姓填饱“肚子”放在第一位,矛盾是不会激化到这个地步的。科学发展观要求我们,城市管理应以人为本,始终把民生放在第一位。诺贝尔经济学奖得主阿瑟·刘易斯有一句话说得很深刻:“发展中国家如果对劳动力市场管理太严格,尤其是对自谋生路者管理太严格,就业压力将更大,民众将有可能因更少谋生门路而生活无着。”而生活无着的下一步,可能就是暴力抗法。

  有群众反映:“我们这里的小摊贩只要每月定期给城管缴纳一定的‘管理费’,就可以随意占道经营,而罚款单据就是护身符……”于是,记者以占道小贩的口吻和身份与兰州市七里河城管执法局管理兰工坪市场的第五中队中队长进行电线元就能摆了。”对方承诺。当记者提出担心交完钱也被查的疑虑后,对方回答:“啊哟,我们是政府部门、执法机构,怎么会那么没有信誉呢?”

  当记者交完100元“罚款”,在随后的两天半内,直接把销售小商品的摊点摆到了市场口临街的位置上,紧紧堵住市场的进出口。3月29日下午,该中队副中队长带领两名工作人员来小北街市场口进行常规检查。“都是熟人,不用看了,记得下个月20日左右交费就行了。”

  市场管理人员告诉记者:“这些摊贩堵路摆摊的行为严重干扰了正常的市场秩序。但我们请摊贩离开时,他们总是振振有辞,说已经按月交了管理费。”市场管理人员气愤地说,“市政府规定街面上不得乱摆摊设点,却有人收费允许摆摊,这样的做法究竟是在管理还是在纵容?”

  记者述评:城市执法中“以罚代管”并非个别现象。对此,人们难免发出这样的疑问:执法的真正目的到底是维护城市秩序还是增加部门收入?对于收费的“黑洞”,应该由谁来监督呢?众所周知,失去监督的权力是必然要滋生腐败的。另据报道,2006年7月31日,深圳市城管联动执法大队在龙华街道执法时遭遇意外情况:龙华街道办城管执法队的数辆执法车将市城管执法车死死卡住,质疑他们的合法身份。冲突当中,街道办执法队的三十多人下车殴打市城管执法队的六名队员,并当街将他们的裤子扒下,扭送到当地派出所。从表面上看,这是“大水冲了龙王庙”,实际上,这是围绕部门利益和本位利益出现的“地盘”之争。对于城管内部的条块利益之争,人们提出执法动机的质疑也就在所难免了。而执法动机一旦出现偏差,该由谁来监管呢?

  据《重庆时报》报道:一天,城管执法队员小李试着在“百度知道”上查寻“城管”一词的解释时,不禁被眼前的内容惊得目瞪口呆——“城管,发音:chengguan;释义:①名词:专门欺压租不起商铺、办不起执照的商贩以及其他的黑社会组织。②形容词:形容残暴、血腥、恐怖。例句:你也太城管了!③动词:等同于打、砸、抢……”重庆市北碚区城市执法大队蒋队长得知此事之后,觉得相当委屈和愤怒。

  按常理来说,城管执法是履行维护城市秩序、处理城市问题的职责,其目的也是为广大市民服务。既然如此,为什么还会引起公众的广泛质疑、指责甚至是憎恶呢?有专家指出,在城管是非争议的背后,是政府城管理念和城管队伍素质面临的诸多困境。

  上个世纪80年代以来,随着企业减员增效力度的不断加大和农业产业结构的不断调整,城市出现了大量失业人口,农村的剩余劳动力也不断增多。根据《中国就业状况白皮书》公布的数据,1998年—2001年,仅国有企业职工下岗的人数就达到2550万人。国家人口和计划生育委员会副主任赵白鸽指出,农村剩余劳动力脱离土地之后纷纷涌入城市,我国流动人口规模自上世纪90年代截至2005年已达1.4亿人次。

  就业压力是我们这个人口大国在社会转型期必须正视的特定国情,但在许多地方,解决就业问题,也就是解决下岗人员、流动人口的吃饭问题,显然不如城市形象更被看重。《2006—2007年中国社会形势分析与预测总报告》指出:在低端就业领域,城市管理理念错位也是阻碍就业的重要因素。一些城市不顾国情,大搞“形象工程”,限制了小商业的发展,个别城市甚至提出要建设“无摊贩城市”,阻断了一部分群众自谋职业的生路。从1999年—2005年年底,全国个体工商户的户数从3160万户减少到2464万户,降幅达22.0%;从业人员数从6241万人减少到4900万人,降幅达21.5%。

  以上数据间接地说明,由于有些地方政府还没有真正树立科学发展观,在促进就业与加强城管的“跷跷板”上没能保持平衡,使得城管部门在取得成绩的同时,也在某种程度上影响了城市失业人群的低端就业率。《南方都市报》的一篇署名文章指出:“那些自以为见识超前的官员和规划师相信,一座现代城市应该是整洁有序的,最好像那些美丽画册里的设想图一样,人有人路,车有车道,休憩聚会有公园,消费购物在商场。因此,像小贩这种混淆了功能分区,搞混了街道用途的人群,如同风景油画中的垃圾,必欲除之而后快。其实,这是漠视历史脉络、文化背景和经济环境的纯粹美学观点。城市秩序的界定者(往往是官员)把它硬套在一座座活生生的都市之上,就像他们喜欢林阴大道和壮阔广场一样,认为整洁美观的城市就是现代的城市。从这个角度而言,城管扫荡小贩其实也是一种形象工程,是罔顾市民生计、削足适履的形象工程。”

  由于城市管理的执法对象往往是基层百姓,执法的内容也非常广泛,所以,需要经过专业培训的高素质执法人员。中国社会科学院法学研究所研究员周汉华认为,“相对集中行使行政处罚权”给执法主体提出了绝大多数人所无法实现的素质要求——只有当执法人员对其工作所涉及的工商、环境、园林、卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常精通时,他做出的处罚才比较专业、比较容易为对方所接受。而现在的多数城管执法人员,在上岗之初没有经过多方面的专业培训。素质低下,是城管执法队伍最为人诟病的一根“软肋”。

  今年1月7日17时许,在湖北省天门市郊湾坝村,五十多名统一着装的城管执法人员与当地村民发生冲突,将公路堵塞。恰好路过这里的天门市水利建筑公司总经理魏文华见此情形,下车用手机进行现场录像,结果被十几名执法人员群殴致死。这就是轰动一时的“天门事件”。

  据天门市编制办主任刘遂义介绍,天门市城管执法人员分三个大队,共80人,是通过竞争上岗、考试考核等程序录用的。另据知情人士透露,城管人员文化程度普遍在高中以上,部分人是初中毕业,正规大学本科毕业的很少,用群众的话说“大部分是粗人”。

  在分析“天门事件”的原因时,天门市政府副秘书长、法制办主任欧阳宏卫说,公安、监察等执法部门均有上级政府对口机关加以领导或业务指导,而城管局在各城市独立存在,省级政府没有对口部门加以指导、约束和管理。从横向上看,城管局也不像公、检、法机构一样存在权力制衡。一些群众反映说,少数城管执法人员平常就说自己“上管天,下管地,中间管空气”,“一顶帽子相当于以前十几顶帽子”,就连公安干警也得让他们三分;个别人平时更是飞扬跋扈、作威作福。

  伍华军等法学专家分析认为,由于在体制机制上缺乏权力制约,有些地方城管部门沿袭计划经济时代残留的行政习惯,更多采取运动式管理、权力式管理,而与法治式管理渐行渐远。他说,在这样缺乏制约的执法环境中,思想觉悟较低、自制力较差的人很容易走向暴力执法,而像“天门事件”这样把人活活打死的行为,可以称为“暴力盲动”。

  显而易见,城管执法过程中的执法不文明、程序不规范、执法乱作为,很容易引发矛盾;个别执法人员恃强凌弱、言语粗俗、态度蛮横、不尊重相对人,更容易激化矛盾;有的执法人员处理问题简单粗暴,凡事都搞“一刀切”,吃拿卡要、徇私舞弊甚至欺压、刁难群众,常常引发暴力抗法。素质问题已成为媒体和公众质疑城管制度的一个“爆发点”。

  随着行政处罚权交由城管部门统一行使,城市管理中的诸多“包袱问题”也一并转移到了城管部门。而且,随着经济社会形势的不断变化,各种各样的新问题、难问题也不断集中到城管部门。上海市城管执法局综合执法处副处长赵海田说,现在有的部门觉得“城市管理是个筐,什么都能往里装”,把难以解决的矛盾全部交给城管部门,导致城管日常工作的难度越来越大。城管不是“齐天大圣”,不可能单凭自身的力量解决所有的城市管理难题;城管更不应该是各部门推脱矛盾“甩包袱”的地方。城管部门所面临的困境,可见一斑。

  以北京市为例。1997年北京市宣武区城管监察大队成立时只有5项职能,到2002年扩大为8项职能105项行政处罚权。有行政法学者做出最新统计,眼下城管部门承担14种行政执法职能,行使300余项行政处罚权限。从市容环境到工商管理,从城市节水到公安交通,从违法停车、毁坏绿地到施工现场扬尘和遗撒等各种行为,都在城管部门的管辖范围之内。从表面上看,城管部门的权力大了,但问题的另一面是矛盾也大大增加了,而且有许多矛盾并不是因为手中掌握着执法权就可以迎刃而解的。

  中国政法大学副校长、行政法专家马怀德认为:“现在城管的这些权力,只是完整的执法权力中的一段,或者说末端权力,就是处罚权。前面的管理权它是没有的,比如商业部门负责商业网点的布局,有时候这种布局可能不合理,比如这里原来有商业网点,在被作为房产用地之后,这些网点都拆了、卖了,无法满足社区的消费需要,于是就会出现游商、无照摊贩。因为城管负责取缔,这就必然会出现冲突。”显然,单凭“罚款”来警示违反者的执法方式,已难以解决城市发展中的诸多问题。

  对于城管部门左右为难的处境,有媒体感叹:“散落在大街小巷上的城管执法人员,真有点儿像电影《集结号》中陷入前沿阵地的九连。给他们布置了近乎难以完成的任务后,人们便完全忘记了他们还需要各种各样的‘支援’——制度上的规范、经费上的保证、政策上的激励等等。他们的处境近乎弹尽粮绝,他们多么盼望有人为他们吹响回归执法正路的集结号啊!”

  治理城市环境无可厚非,整洁有序的城市也是人人向往,但追求与现实并不相容的城市环境,很难见到各方面的积极配合。“和谐城管,谋求多赢”,无疑是当下城市管理的共同目标。而要达到这一目标,必须“多管齐下”方能奏效。

  现实生活中我们常看到这样的情形:为了追求城市管理的洁净、整齐,就“一刀切”地把所有看不惯的东西赶出城外,这样虽然达到了最初目标,但也影响了百姓不同层次的消费需求,更让那些靠摆摊就业的人失去了维持生计的饭碗。在就业压力成为燃眉之急的今天,解决数以亿计的下岗失业人员和农村剩余劳动力的基本生存问题,才是摆脱城市管理困境的关键所在。因此,城市管理执法必须真正树立“以人为本”的思想,必须强化“关注民生”的和谐社会观,变堵为疏,谋求多赢。

  2007年初,与城管和工商等部门打了多年“游击”的擦鞋匠们在杭州西子湖畔的上城区湖滨地区成了“正规军”——城管部门在西湖边这块重要的商贸旅游区尝试设立便民擦鞋服务点,对擦鞋摊点实行局部开禁。杭州市上城区湖滨街道工委书记叶榕说:“过去我们一直存在着‘城市管理洁癖’,总想把街道整治得干干净净,以为那样才是现代化的城市,才能在国外游客面前展示我们良好的形象,现在看来这样的观点有失偏颇。”

  浙江大学法学院教师黄锫博士认为:“具有市场需求的马路摊点有着顽强的生命力,对这样的摊贩采取‘一律封杀’的做法,难免会产生‘反复抓、抓反复’的尴尬,落入‘五个大盖帽管不住一顶小草帽’的窘境,而管理者和小摊贩你追我逃甚至以‘武行’相见的情形,在很大程度上损害了城市形象。”

  在转变城市管理观念的问题上,一些地方的城市管理改革已初见端倪。自2007年5月1日起,上海市政府一改往日对马路摊点一律封杀的做法,部分市区路段经市民同意,便可设置便民类摊点,政府将为他们颁发临时许可证。自2008年7月1日起,《城市设摊导则》正式施行,此类政策在上海将进一步试点推行。2008年8月1日,浙江省人大常委会通过了《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》,明确规定要“为农产品、日用小商品等经营者提供规划的经营场所或临时经营场所”。这意味着,小商贩不再是围追堵截的对象,而是有了法定的生存空间。

  如今,“城管要管好,必须要立法”,已经成为社会各界的共识。制订和完善城市综合管理方面的法律体系,确保城管执法有法可依,增强城市居民对于城市综合治理的法律法规意识,是保障城市综合治理工作行之有效的根本。

  来自国务院法制办的最新数据显示,目前实行“城管行政处罚权相对集中”的城市已达1076个,包括县级市804个;自2001年5月广西南宁首次根据《立法法》制定《南宁市相对集中行政处罚实施办法》以来,在全国拥有地方立法权的80个地方政府中,已有38个为城管执法专门立法,占47.5%。然而,随着城市化进程的加快,有些法规已经严重滞后于城市综合管理的现状。对于城管的执法职能、执法范围、执法手段、处罚程度、处罚方式等具体规定尚不够明确。

  随着“暴力执法”与“暴力抗法”事件的不断发生,要求完善城管执法法律规范的呼声也日益强烈。有专家建议,建立和完善相关的法律体系,应当从以下几个方面入手:一是统一执法权限和范围,并根据现实情况不断修订。用法律来规范城管的执法权限,约束城管权力滥用,从制度上保证城管人员执法时“循规蹈矩”,保持克制,并确保城管执法有法可依。二是确立城管处罚和管理的权力和义务,加强对“文明执法”的法律要求,不但要保护被管理者的合法利益,也要确保城管执法人员的合法权益,避免“不文明抗法”。三是建立法律执行和权力监督机制,避免权力膨胀,确保城市管理者和被管理者的“多赢”。四是加强法制宣传,不但要切实提高执法人员的法制素质,更要提高摊贩等被管理者的法制观念。

  2008年1月1日实施的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,对于城管执法权限、范围进行了规定。就严格管理城管执法队伍问题,该办法明确规定:城管执法人员有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,刁难、谩骂、殴打或者唆使他人殴打当事人;截留、挪用、私分或者变相私分查封、扣压、没收的财物;索要、收受当事人及其家属财物或接受其宴请等违法或者不当履行行政执法职责行为的,将被追究行政执法责任。

  为避免罚款冲动,减少执法冲突,该办法还规定,除依法可以当场收缴的情形外,做出罚款处罚决定的城管执法机关及其城市管理综合执法人员,不得自行收缴罚款,当事人应到指定银行缴纳罚款。所谓“当场收缴的情形”,包括三种情形:对20元以下罚款、对无照流动经营处罚的50元以下罚款、对当场不收缴以后难以执行的罚款。

  2008年1月7日,震惊全国的“天门事件”发生后,使得一直处于风口浪尖上的城管执法再次陷入尴尬境地。一时间,严惩天门城管肇事者的呼声竟演变成了城管系统的“存废之争”。国务院法制办政府法制协调司司长青锋针对“天门事件”表示:“不能因为个别的偶然现象,就否定综合行政执法体制改革的方向。”

  显然,对于改革中出现的问题,还是要用改革的办法来解决,要用发展的眼光来看待。在这样的前提下,面对日益增多、日益严重的城市综合问题,建立一支高素质的执法队伍迫在眉睫。首先,必须建立一支“文明执法”队伍。“以人为本、执政为民”是每一个行政部门的施政准则,所以,必须不断强化执法人员的民本观念和服务意识,始终将这一准则贯穿于执法工作的方方面面。其次,必须建立一支法律意识高、服务水平高、专业素质高的“三高”队伍。提高城管人员的法制素质,确保符合城市综合执法所需要的多学科、跨领域的相关知识。同时,对于跨行业专门执法人员应该建立资格准入制度。第三,必须建立一支“能打硬仗、能攻难关、能守纪律”的“三能”队伍。只有这样,才能确保执法人员的执法能力和执法素养,将城市综合管理落到实处。

  提高城管队伍的整体素质,更需要一个科学的城管体制来保证。对于城管机制的建设,在今年1月14日召开的“综合行政执法体制学术研讨会”上,中央民族大学法学院教授熊文钊提出两点前瞻性的思考:一是建立全国统一的城市管理机构——社会秩序局,专门承担维持社会公共秩序的职责,与专门承担维持社会公共安全职责的公安局一起形成两大行政执法机关体系。二是社会秩序局内部实行职能分离,采取局、队分离的模式。社会秩序局作为行政执法机关,负责对违反社会秩序的行政案件的立案、调查、审理和裁决;执法队附属于社会秩序局,根据行政决定,承担对案件的立案、调查等公务协助任务,执行社会秩序局的行政决定。

  王立京、伍华军等专家建议,为了保障执法有效、公正合理,应当给城管找个“婆家”,以便统一管理和监督。一是将城管部门归口各级政府法制办,实行“纵向到底”,目前山东省正在尝试这一做法;二是地方同级党委政府的纪检、监察、检察等部门建立对城管部门的日常监督机制;三是强化行政执法责任制,并纳入监察部门的日常职能,尤其是狠抓问责制,以此促进城管部门执法理念的真正转变。此外,应当加大城市综合管理的投入,保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费,认真执行处罚与收缴分离的法定原则;应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备,树立规范执法的良好形象。

  城管执法中出现的问题,是中国城市化进程中所遇问题的一个集中体现。解决城市综合管理的问题,需要广大民众参与其中。加强城管、市民、摊贩之间的交流和沟通,让百姓和城管“打开天窗说亮话”,更有利于问题的解决。

  要让群众理解城管工作的艰难,首先要努力塑造良好形象,扭转人们对城管的偏见。去年5月,北京市城管执法局向社会公布了五条执法禁令:城管队员不得“酒后执法”、“着便服执法”、“粗暴野蛮执法”、“不开票据执法”、“使用协管员单独执法”,这五类不文明执法行为成为城管的执法“黄线”。城管队员在执法时一旦触及“黄线”,将被取消执法资格,并向社会公示。对摆摊设点等违法行为不再单纯依靠罚款处置,取而代之的是逐步推行的“提示、告诫、约见、建议、回访、披露”六项柔性执法新政。这一做法受到社会各界的普遍欢迎。

  要让群众支持城管的工作,还要拿出与人为善的态度,放下执法部门的架子。前不久,浙江省温州市城管执法局举办了一次“茶话会”,把日常管理过程中一些屡教不改、难于管理的“钉子户”请到执法局,坐在一起交流看法。城管部门讲清了城市管理行政执法工作的目的、意义和难处;市民提出了方便自身生活的一些合理要求;摊贩也道明了自己的苦衷,提出了意见和建议。善意的沟通形成了良好的互动。在今年1月14日“综合行政执法体制学术”研讨会上,来自山东省城管执法一线的孔繁华建议,应引入听证程序,通过社会各方的广泛参与,化解城市综合管理中的矛盾。

  要让群众增强保护城市环境的自觉性,还要做好宣传工作,以减少执法阻力。比如,加强对商贩进行城市环境、污染、管理等方面的法律法规宣传,开展遵章守法的法制教育,也是解决城市综合管理难题的一个重要方面。著名思想家托克维尔指出:“我们可以说,当愈来愈多的人们习惯于像法律家那样思考和分析问题的时候,法治国家就是水到渠成的结果了。”

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