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推行权责清单制度的几点认识

gecimao 发表于 2019-06-11 20:49 | 查看: | 回复:

  建立权责清单制度规范政府权力,是推进政治体制改革的战略性举措,是全面深化改革的重要突破口, 是保障经济社会持续健康科学发展的必然选择。它是公权力的一场深刻的自我革命。要使这场革命坚持到底、取得成效,并覆盖政府工作的全部领域,需要自觉坚持制度贯彻的若干原则,进一步理顺政府内部和外部关系,突破难点,建立一系列配套制度。

  浙江之所以能够在全国率先建立起覆盖省市县三级的权责清单制度并迅速投入运行,得益于制定权责清单制度时,就明确并坚持了实施原则,以便全面落实并顺利推行权责清单制度。

  有限政府原则。建立权责清单制度所依据的一项基本原则,就是把必须由政府行使的权力纳入权责清单。政府的最大特点是拥有以法律为依据的国家强制力。凡是必须运用国家强制力来维护经济社会有序运行的领域,政府责无旁贷,决不能“缺位”,应该更好地发挥作用,实施有效治理。同时,凡是市场机制能够解决的问题,都不应授予政府干预的权力。对于社会组织和社会力量能够通过自我服务、自我教育、自我管理、自我协商、自我制约、自我发展解决的问题,政府不应包办代替,而应致力于规划引导,保障公平公正,对公益事业提供必要的支持。

  权力法定原则。政府的行政权力来源于法律法规规章的规定。公权力是“法无授权不可为,法定职责必须为”。推行权责清单制度,就是要坚持依法行政,实行依法授权、依法制权。没有法律法规依据、现实中却在行使的行政权力,必须在清理后逐步取消。今后出台授予政府权力的政策性文件,必须符合法定职权和法定程序。权力的调整和终止也一定要经过法定程序。

  制度管权原则。梳理各级政府和各部门的权力应做到各归其位,各司其职,规范行政权力的设置和运行,规定审批和调整的权限和程序,形成科学有效的行政权力管控制度,对政府的职责和权力进行具体化、精细化管理,把政府权力毫无例外地关进制度的“笼子”。

  合理分工原则。政府应有的权力需要在政府系统内部合理配置,解决纵向各级政府职责同构、重叠管理,横向相关政府部门对同一事项职责不清、重复管理或相互推诿扯皮的问题,使每一个管理事项都有一个明确而适当的管理主体。

  权责一致原则。在明确权力事项的同时,应落实相应责任,完善岗位责任制和行政问责制,做到有权必有责,有责必有权,事权财权相匹配,违法或者不当行使权力必须依法承担法律责任。调整行政权力必须相应调整责任,要避免发生下放责任但不下放权力以及只下放事权不同步下放相应财权的现象。对于委托下级政府及政府部门行使的权力,上级必须承担监督的责任。

  公开透明原则。除了法定的保密事项外,所有纳入权责清单的权力事项及其运行流程,都必须向社会公开并可以查询,不仅方便行政相对人,而且随时接受社会公众和监督机构的监督。

  运转高效原则。按照便民原则和“环节最少、时间最短”的要求,整合相关的权力事项,简化办事环节,优化办事流程,提高办事效能,提供优质服务,方便服务对象。同时促进统一的电子政务平台和网上办事大厅建设,推动政务信息传递网络化和电子政务普及化,实现信息共享和业务协同,促进政府高效运转。

  循序渐进原则。权责清单制度不可能一步到位,它的建立和完善既要与行政体制改革和相关领域的改革相适应,又要与相关法律法规的立改废相同步,还要努力提高下级政府承接下放的权力的能力。因此,需要采取一些过渡性的措施,从各方面积极创造放权的条件。

  在几轮行政审批制度改革的基础上,省政府继续把重点放在清理形形色色的行政审批权力上,着力解决“重审批轻监管”的管理模式造成活力、效率和秩序“三败俱伤”并导致“寻租”现象普遍化的弊端。在许多领域采取宽进严管的模式,实行负面清单制度,对市场主体实行“法无禁止即自由”,充分发挥市场机制优胜劣汰的作用,把政府部门的主要精力放在事中事后的监管上,管少管好,通过有效的管理保证管理对象合规守法,有序运行。

  对于行业的规范、指导、协调、服务、业务水平评审等管理和服务职能,政府逐步交由社会组织自律管理。发展社会公益事业是政府的职责,但政府无力也不应包揽。随着经济社会的发展、社会财富的积累和社会公益意识的增强,愈来愈多的社会资金将投向社会公益事业。政府在这一领域的管理和服务方式也必须转变,实行管办分离,通过政策优惠、购买服务和必要的财政补贴支持社会公益事业,变“锦上添花”为“雪中送炭”和“普降甘霖”,提高公共资源的使用效率,吸引更多的社会资源,造福人民群众。

  我国的省级行政区大多有几千万人口,几十万平方公里土地,相当于一个中等国家。这样的管理幅度决定了省级政府应主要负责规划协调、政策引导和规范监督,从事对下级政府的管理以及对企业和社会的间接管理。面向企业和社会的行政管理和公共服务以市县为单位组织实施,市县政府具有完整的政府职能,是公共服务和社会管理的责任主体,负责构建覆盖本行政区域的城乡一体化的经济社会管理和公共服务体系。城区和乡镇政府不具备完整的政府职能,作为操作主体应承担具体的社会管理和公共服务职能。

  由于各个领域的经济社会活动影响面不同,需要统筹协调的范围不同,对管理主体的要求不同,行政权力的纵向配置应有所区别。对经济活动和社会组织的管理,应根据管理对象的活动和影响范围,确定由哪一级政府管理。涉及政治问题、社会稳定、公共安全的事项管理难度较大,一般宜由省市政府部门管理。事务性事项应一律下放县(区)政府部门管理。对市场主体的监管应由市县主管部门承担,市场主体活动范围小的可进一步下放到市辖区和乡镇街道,以增强监管的有效性和及时性。技术力量不足的地区可以向区域外购买服务。直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项,原则上下放基层政府管理,让“看得见”的“管得着”。特别是处理的原则和标准已有法规政策明确规定,只需履行必要程序的事项,应一律下放由基层政府办理。

  行政处罚在政府权力事项中占有较大比重。为了及时发现和处理违法违规行为,行政处罚权应尽可能下放,除了法律明确规定必须由省级部门处罚,以及市县缺乏处罚所需技术手段的,原则上实行县(区)政府主管部门属地管理。省市政府相关职能部门和省市直属执法队伍除负责组织查处跨区域案件或大案要案外,主要任务是加强监督,接受申诉,依法复议,以体现执行和监督分开的行政管理原则。

  为解决政府部门管理职权交叉重叠的问题,通过梳理各部门的权责清单,找出交叉重叠之处,进一步明确分工,衔接运作流程,科学整合,并明确职责交叉事项的牵头部门。综合管理部门和专业管理部门存在职权交叉的,凡是会对全局发生影响的事项宜由综合管理部门负责,只对本行业发生影响的宜由专业管理部门负责。行业主管部门和业务主管部门存在职权交叉的,宜由行业主管部门负责,业务主管部门配合。主管部门没有处罚手段的处罚事项,明确由行政执法部门或公安部门处罚。

  把合法性与合理性统一起来。通过清理发现,作为政府部门职权实施依据的法律、行政法规和部门规章中,相当一部分是多年前制定的,不同程度地带有计划经济的痕迹,部分条文不适应改革不断深化的新形势,阻碍了市场在资源配置中的决定性作用。如果凡是有法律依据的权力都要保留,这样的权力清单必然背离推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,成为全面深化改革的绊脚石。但是,又不能不经法定程序就取消这些权力,而这些法定程序大多超出了省级政府的权力范围,这就导致当前权力清单中的不少权力事项带有过渡性。推行权力清单制度,既要解决部分政府权力既不合理又无法律法规依据的问题,更要解决部分政府权力合法不合理和合理不合法的问题。这需要国家各部门共同努力,抓紧进行相关法律法规的“立改废”。

  改革政府部门推动工作的习惯模式。长期以来,上级政府部门往往把财政专项经费作为推动工作、保障任务完成的重要杠杆,并成为相当普遍的工作模式。这种工作机制分散政府财力,使用绩效不高,也是相关的职权难以精简的重要原因,容易造成“寻租”现象。浙江省根据党的十八届三中全会《决定》的要求,对部门的财政专项资金管理事项进行清理、整合和归并,制定部门财政专项资金管理清单,切实将专项资金分配权限关进制度的笼子,并明确规定省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金,就是为了解决这些问题。今后的发展趋势,应该是通过深化财税体制改革,进一步实现财权与事权相统一,上级政府的一般性转移支付主要用于促进辖区内基本公共服务均等化。

  提高下级政府对下放权力的承接能力。权力与能力需要匹配。由于长期以来行政权力和行政经费过于向上集中,呈倒金字塔型的配置状况,下级和基层政府往往缺乏承接下放权力的能力、经验和装备技术条件。因此,下放权力还要考虑下级和基层政府的承接能力,进行充分的上下沟通。对于应该下放但一时承接有困难的权力事项,需要有一个培育承接能力的过渡过程,并根据权力事项的转移相应调整机构编制、制定鼓励上级机关工作人员向下流动的政策和提供技术服务等途径,引导行政资源向市县和基层倾斜。同时完善上级部门的监督,避免“一放就乱”现象发生。

  一是建立依法支撑权责清单的制度。我国的立法权大部分集中在中央,各级地方政府的法定权力大部分都是自上而下授权的。因此,权责清单制度的全面推行,有赖于在国家层面上建立权责清单制度。

  近年来,对于重大问题由地方党委作出决定并对相关部门提出要求,然后由政府研究制定实施意见,分解任务责任,向相关部门授权,已成为常用的领导方法。但一些地方依法授权的意识不强,缺少必要的法律程序,以致有部分授权没有法律依据。按照依法治国的根本要求,今后出台给政府授权的政策性文件必须符合法定职权和法定程序,依法授权,杜绝没有法律依据的授权。同时坚持权力事项库制度,用制度和技术手段使未经法定程序入库的权力无法行使。

  二是建立权责清单动态调整制度。政府权力的调整是一个长期的过程,也是一个法治化程度很高的过程。需要适应经济社会发展和转型的进程,根据执法依据和政府职能转变等变化,及时对权责清单进行调整,按规定程序确认公布,确保权责清单科学有效、与时俱进,确保政府职权管理科学化、规范化、法制化。

  三是建立行政权力运行流程优化制度。权力配置和权力运行是权责清单制度的两翼。随着治理理念的转变,人员素质的提高,治理能力的增强,信息技术的不断进步和广泛运用,行政权力运行流程具有很大的改善空间,特别是权责清单制度促进了电子政务普及化、智能化,有可能给行政权力运行流程带来革命性的变化。因此,需要按照规范运行、技术先进、便民高效、公开透明的要求,建立行政权力运行流程优化制度,整合网上网下,减少办事环节,压缩办理时限,简化办事手续,降低办事成本,实现全程公示,“让数据代替百姓跑路”,进而实现便捷的“一站式”网上服务,并用电子政务系统设定的程序来规范行政权力运行流程,提高权力运行效益,确保权力行使公平公正、依规合法。

  四是建立和完善事中事后监管制度。简政放权和完善监管是一个硬币的两面。对于取消和下放的审批事项,必须建立责任明确、任务清晰、程序规范的事中事后监管制度,力求使监管可操作、可监督、可追溯,确保监管真正到位,把上下级政府从职权同构变为监督者与执行者的关系,克服权力下放后容易出现的熟人社会和“领导个人说了算”对依法行政的干扰,避免重蹈“一放就乱”的覆辙。要健全违法行政责任追究制度,强化对行政不作为、乱作为的问责,完善问责程序,公开问责过程,明确问责主体和对象,增强行政问责的可操作性。

  五是创新事业单位和社会组织管理制度。政府公共服务职能的转移需要“接盘”。但目前社会组织尚无能力成为政府转移职能的主要承接者。因此,政府转移的公共服务职能相当一部分应该由事业单位来承载。这就需要加快推进事业单位改革,实现事业单位的去行政化和去垄断化,发挥事业单位的人才优势,让事业单位充满活力,蓬勃发展。政府对社会组织既要支持,又要尊重社会组织自身发展的规律,创新社会组织管理制度。通过立法来规范社会组织,赋予社会组织应有的责任,通过政府购买服务来支持社会组织,真正体现公正公平管理,使其良性发展。

  六是形成以权责清单制度撬动其他改革的机制。按照权责一致和权力法定的原则,适时开展乡镇人民政府和城区街道办事处的职权清理工作,制定权责清单。城乡社区自治组织只拥有自治权力,政府部门不能委托它们行使行政权力。对于委托社区服务中心履行的服务职能,也必须经过法定的委托程序,不能随意把政府部门的职责推卸给社区。深化行政执法体制改革。实行行政执法权的横向整合纵向下放,进一步完善行政执法的法规依据和执法流程,增强执行对象、执行方式、执行手段的可操作性,进一步明确管理与执法各自的职责,在管理部门和执法部门之间建立制度化的沟通渠道和执法“倒逼”管理的机制,从行政执法的重点难点中找出问题改善管理。深化政府机构改革。根据部门权力的调整变化,优化政府机构设置,使机构编制的配置与职责和工作量的调整相匹配。在政府大幅度放权的领域和层次,相应大幅度压缩机构编制,及时消除人浮于事现象,防止为保机构编制而揽权;在政府缺位的领域,根据客观需要增加机构编制。通过职权体系、组织体系和人员结构的优化,更好地促进政府治理体系的优化,从而实现政府治理的现代化。

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